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公共服务外包后政府如何监督


 

       最近,一则西安电子科技大学在校学生魏则西因医治不力而去世的新闻成为了社会的热点话题。就表面而言,这个话题似乎是医院医术不足所致,但稍微深究一点,就会发现它的根本诱因在于公共管理技能的缺失。为魏同学进行治疗的科室实际上只是医院实行“公共服务外包”的机构,它在具体运营上属于私有企业性质,医院鲜对其日常性的工作进行干预。尽管公众可能从感情上无法接受公立医院拥有私人外包科室的事实,但公共机构推行服务外包实际上是一种“多快好省”的做法,在国际范围内也是通行的。从全球来看,公共服务外包被认为是自20世纪80年代开始在全球范围内兴起的“政府自我革命”,它有效衔接了市场、政府、社会,使得市场、政府、社会单独不能扮演好的角色、不能履行好的职能有了可靠的抓手。然而,公共服务外包有着“内生性”问题:承包者为了赚钱而罔顾公共机构的合同要求、罔顾公共利益,而公共机构往往由于缺乏时间、缺乏人手、缺乏专业方法来监督承包者的日常工作,这就使得公共服务外包常常走向失控。

       虽然公共服务外包后对承包者进行监督是一项艰难的任务,但也是有规可循的。公共服务外包大师达霖·格里姆赛与莫文·K·刘易斯所著的《PPP革命:公共服务中的政府与社会资本合作》一书,就是一部公共服务外包中如何监督承包者的操作指南。

       总体来看,《PPP革命》一书廓清了三个问题:为什么使用公共服务外包、如何使用公共服务外包、如何监督外包以免其成为脱缰野马。

       公共服务外包的本质是处理好“公私伙伴关系”(PPP)的问题,这是经济学上的一个老问题,也就是解决好政府与企业关系的问题、处理好政府与市场关系的问题。但这个问题又不是传统的政府—市场关系那么简单线性,而是政府系统内部本身也可以引入市场的问题。按照经济学的老观点来说,公共服务应该由政府生产并提供,这是优于市场的安排,因为它涉及公共利益、涉及规模经济等问题。然而,随着社会的进步,一些新的公共服务项目如高速公路、海底隧道、光纤入户、公共无线网建设等,政府既缺乏生产它们的技术,也缺乏生产它们的资源,这就不得不向市场寻找办法,将这些公共服务外包给专业企业来生产。另外,即使那些传统的公共服务,比如武器生产、政府公务人员培训、抗震救灾等,政府也缺乏生产它们的资源与专业技能,从“多快好省”的经济学原则来说,将其外包给专业企业也更节省成本。因此,在《PPP革命》看来,政府专业技能、专业人员、必须资源的不足,是实行公共服务外包的“物质性”基础,而节省成本扩大产出则是公共服务外包的“经济人”基础。

       如何正确有效地使用公共服务外包,这是《PPP革命》的核心内容。概而言之,周全的外包工作需要做到:第一,厘清这种公共服务属于“硬经济”领域,还是“硬社会”或者“软社会”领域。第二,梳理在这项公共服务上的政府核心职能范围,然后确定出引入公共服务外包的最佳时间点。第三,在BOO、BOOT、BOT、DBF、DBFO、DBO等具体模式中选择最适宜的模式。第四,厘清外包目标,形成外包合同。第五,企业与政府共同审核合同细节,确认责、权、利无误后签订合同。第六,进行合同管理,按约定履行合同。这几个方面依照流程顺序实现之后,特定的公共服务外包工作就算完成了。

       当然,公共服务外包合同的签订,仅仅还只是一个把箭射出去的过程。当箭射出去之后,如何随时监控使其准确地命中目标,这是公共服务外包中的关键点和难点,如果这个工作不到位,就会使得某项公共服务处于失控状态,甚至会成为私营企业罔顾社会道德、罔顾国家法律的赚钱工具。针对这个外包中的难点问题,《PPP革命》提供了两种解决途径:全过程的风险管理与全过程的合同管理。在风险管理中,需要处理好技术风险、建设风险、收入风险、财务风险、不可抗力风险、环境风险、项目本身的失败风险。风险本质上是无法完全规避的,在这种情况下,就需要制作风险侦测矩阵,然后推进“风险分担”战略,使得各方可能的损失减少到最小。与风险管理不同,合同管理在操作中要简单得多,它类似于国务院强调的“痕迹管理”,只要所有环节均严格按照政府与企业签订的合同办事,每一步都能实现合同约定的公共利益,合同履行就是成功的。一旦因为不可抗力、环境变迁引起合同变更,双方需要协商解决,这也是合同管理中必不可少的内容。另外,合同管理特别强调的,在公共服务生产的每一个环节,政府都有权派员审查、审计、评估公共服务外包是否在合同约定的轨道里运行,这是保证公共服务虽然外包,但责任依然归属政府的必要环节。

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